Razoabilidade e Proporcionalidade nas Licitações Públicas

Razoabilidade e Proporcionalidade nas Licitações Públicas e no Processo Administrativo Sancionador

Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade ocupam posição central no Direito Administrativo brasileiro contemporâneo. Embora frequentemente tratados como sinônimos pela jurisprudência, possuem origem histórica, estrutura lógica e função jurídica distintas — e sua aplicação adequada é decisiva tanto na condução de licitações públicas quanto no julgamento de processos administrativos sancionadores que delas decorrem.

Este artigo retoma o debate doutrinário sobre os dois princípios e demonstra sua aplicação concreta no regime das contratações públicas, à luz da Lei 14.133/2021, da Lei 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo Federal) e da jurisprudência consolidada do STF, do STJ e do Tribunal de Contas da União (TCU).

1. Origem histórica e fundamentos

1.1 Razoabilidade

A razoabilidade tem matriz anglo-americana, derivada do due process of law (devido processo legal) construído pela jurisprudência norte-americana ao longo dos séculos XIX e XX. Sua aplicação parte do caso concreto: uma decisão é razoável quando se mostra compatível com o senso comum, com os valores sociais médios e com as finalidades legais que pretende atender.

O critério é, portanto, negativo: rejeita-se o arbítrio, o abuso e o excesso sem necessariamente exigir um teste lógico-formal estruturado.

1.2 Proporcionalidade

A proporcionalidade, em contraste, tem origem germânica e foi sistematizada principalmente por Robert Alexy em sua Teoria dos Direitos Fundamentais (1985). Aplica-se segundo um teste em três etapas:

Adequação (Geeignetheit) — o meio escolhido é apto a atingir o fim?
Necessidade (Erforderlichkeit) — não há outro meio igualmente eficaz e menos restritivo?
Proporcionalidade em sentido estrito (Angemessenheit) — os benefícios da medida superam seus custos para os direitos atingidos?

Diferentemente da razoabilidade, a proporcionalidade impõe uma estrutura argumentativa formal que permite controle judicial mais rigoroso.

2. A unificação jurisprudencial brasileira

Apesar da distinção doutrinária, o STF historicamente tratou os dois termos como expressões intercambiáveis. A partir da década de 1970, o Tribunal passou a empregar predominantemente "proporcionalidade", embora "razoabilidade" continue presente em decisões recentes.

Para fins práticos no Direito Administrativo brasileiro — incluindo o regime de licitações —, é seguro afirmar que razoabilidade ≈ proporcionalidade, com a diferença residual de que a primeira é frequentemente invocada para julgar decisões discricionárias e a segunda para julgar restrições a direitos fundamentais.

3. Aplicação em licitações públicas

3.1 Na elaboração do edital

O edital de licitação deve apresentar exigências razoáveis e proporcionais ao objeto contratado. O TCU reiteradamente decide que cláusulas editalícias excessivamente restritivas — como exigência de atestados técnicos desnecessários ou requisitos econômicos desproporcionais ao valor da contratação — violam o art. 37, XXI, da Constituição e devem ser anuladas.

Exemplos típicos de violação:

Atestado técnico exigindo execução de obra com volume superior a 100% do contratado.
Capital social mínimo superior a 10% do valor estimado da contratação.
Visita técnica obrigatória sem justificativa demonstrada no Estudo Técnico Preliminar.

3.2 Na habilitação

A análise documental do licitante vencedor deve observar a proporcionalidade: irregularidades formais sanáveis (CND vencida há poucos dias e regularizável no prazo de defesa, por exemplo) não devem inabilitar quem apresentou a melhor proposta. O TCU consolidou esse entendimento em diversas súmulas e acórdãos, privilegiando o princípio do formalismo moderado.

3.3 No julgamento das propostas

A classificação de propostas deve respeitar critérios objetivos, mas o julgamento das exequibilidade e das propostas inexequíveis demanda análise proporcional. Uma proposta com preço inferior a 70% do orçamento estimado não é automaticamente inexequível — exige-se diligência para verificar se o licitante consegue executar nas condições oferecidas.

3.4 Nos aditivos contratuais

A Lei 14.133/2021 limita aditivos quantitativos a 25% do valor inicial (50% para reforma de edifício ou equipamento). Aditivos qualitativos exigem fundamentação reforçada — e essa fundamentação é controlada pelo crivo da proporcionalidade: a alteração é a medida necessária para atender a uma necessidade superveniente, ou caracteriza uma fuga indevida ao certame original?

4. Aplicação em sanções administrativas

A aplicação dos princípios é particularmente intensa quando se trata de sanções a licitantes ou contratados. O art. 156, § 1º, da Lei 14.133/2021 exige expressamente a observância de:

Natureza e gravidade da infração;
Peculiaridades do caso concreto;
Circunstâncias agravantes ou atenuantes;
Danos que a conduta tenha causado à Administração;
Vantagem auferida pelo infrator;
Situação econômica do infrator.

A sanção, portanto, não é resultado mecânico da subsunção: requer dosimetria proporcional entre conduta e penalidade. Uma multa de 30% do contrato é razoável para fraude grave, mas excessiva para mera entrega com atraso documentado de poucos dias.

Jurisprudência do STJ

O STJ firmou que sanções administrativas desproporcionais são judicialmente revisíveis — embora o controle se restrinja à proporcionalidade, sem invadir o mérito administrativo. Decisões reiteradas anularam declarações de inidoneidade aplicadas sem a devida graduação ou sem a observância de circunstâncias atenuantes.

5. A Lei 9.784/99 e o devido processo administrativo

A Lei nº 9.784/1999 (Lei do Processo Administrativo Federal) consagra expressamente os dois princípios em seu art. 2º, parágrafo único, incisos VI e XIII:

"Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de: VI — adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público; XIII — interpretação da norma administrativa da forma que melhor garanta o atendimento do fim público a que se dirige."

Esses dispositivos são aplicáveis subsidiariamente ao regime de licitações federais e foram incorporados, com adaptações, à Lei 14.133/2021 (art. 5º).

6. O processo administrativo disciplinar e o paralelo com o sancionador licitatório

O processo administrativo disciplinar — aplicável a servidores públicos — e o processo administrativo sancionador decorrente de licitações compartilham estrutura similar:

Etapa	Disciplinar (Lei 8.112/90)	Sancionador (Lei 14.133/2021)
Instauração	Portaria com indicação do fato	Notificação inicial fundamentada
Defesa	Contraditório e ampla defesa	15 dias úteis para defesa
Instrução	Produção de provas	Produção de provas
Decisão	Motivada, com indicação da pena	Motivada, com dosimetria explícita
Recurso	Cabe a autoridade superior	Recurso com efeito suspensivo

Em ambos, a razoabilidade na valoração das provas e a proporcionalidade na fixação da pena são exigências constitucionais. A doutrina especializada — incluindo trabalhos clássicos sobre os princípios aplicáveis ao processo disciplinar — afirma que decisão sancionadora desproporcional é nula, ainda que tecnicamente adequada à norma de regência.

7. Os princípios na nova lei: art. 5º da Lei 14.133/2021

A Lei 14.133/2021 explicitou em seu art. 5º que as licitações observarão, entre outros, os princípios da:

Legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (LIMPE clássico);
Interesse público, igualdade, planejamento, transparência;
Eficácia, segregação de funções, motivação, vinculação ao edital, julgamento objetivo;
Segurança jurídica, razoabilidade, competitividade, proporcionalidade;
Celeridade, economicidade e desenvolvimento nacional sustentável.

Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade estão, portanto, literalmente inscritos no novo regime, não mais como construção doutrinária ou jurisprudencial — o que reforça sua exigibilidade prática em todo o ciclo licitatório.

8. Razoabilidade na fiscalização do TCU

O Tribunal de Contas da União (TCU) opera como órgão de controle externo com poder sancionador próprio (art. 71 da CF e Lei 8.443/92). Suas decisões observam a proporcionalidade tanto na dosimetria das multas quanto na gradação das medidas cautelares (suspensão de obras, retenção de pagamentos).

A Súmula TCU nº 222 orienta que sanções aplicadas pelo Tribunal devem considerar a natureza da conduta, o dano efetivo ao erário e a capacidade econômica do agente. Acórdãos reiterados anulam multas excessivas ou aplicadas sem motivação adequada.

9. Casos práticos para fornecedores

Caso 1: Edital com exigência de capital social desproporcional

Empresa X impugna edital que exige capital social mínimo de 30% do valor estimado da contratação. O TCU, em jurisprudência consolidada, considera violação à proporcionalidade exigências superiores a 10% sem justificativa robusta. A impugnação tem grande probabilidade de êxito.

Caso 2: Sanção desproporcional por atraso documentado

Empresa Y entrega 60% do contrato no prazo e atrasa os 40% restantes em razão de fato comprovadamente imputável à Administração. A aplicação de multa máxima (30% do contrato) ou de impedimento de licitar pelo prazo máximo (3 anos) é desproporcional — a decisão pode ser anulada judicialmente.

Caso 3: Aditivo qualitativo sem fundamentação

Em obra contratada sob a Lei 14.133, a Administração propõe aditivo qualitativo que altera substancialmente o objeto. Sem fundamentação que demonstre necessidade superveniente e adequação entre meios e fins, o aditivo viola a proporcionalidade — caracteriza fuga ao certame e pode gerar nulidade parcial do contrato.

10. Considerações finais

Os princípios da razoabilidade e da proporcionalidade não são abstrações doutrinárias — são filtros concretos que controlam a legalidade dos atos administrativos no campo das contratações públicas. Sua aplicação corretamente fundamentada protege o interesse público sem sacrificar excessivamente direitos individuais; sua negligência abre flanco para anulação de editais, sanções e contratos.

Para empresas que vendem ao governo, conhecer esses princípios não é apenas teoria jurídica: é ferramenta prática para impugnar editais excessivamente restritivos, para defender-se de sanções desproporcionais e para questionar aditivos sem fundamentação adequada. A nova Lei 14.133/2021, ao incorporar esses princípios em seu rol expresso, fortalece as garantias do licitante diligente — e exige, em contrapartida, que a Administração exerça seus poderes com disciplina argumentativa.

Para entender em maior profundidade as sanções aplicáveis a licitantes — onde os princípios encontram aplicação mais intensa —, consulte nosso guia sobre Infrações e Sanções Administrativas em Licitações.

Referências doutrinárias

ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virgílio Afonso da Silva. 2. ed. São Paulo: Malheiros, 2011.
ÁVILA, Humberto. Teoria dos Princípios: da definição à aplicação dos princípios jurídicos. 19. ed. São Paulo: Malheiros, 2019.
BARROS, Suzana de Toledo. O Princípio da Proporcionalidade e o Controle da Constitucionalidade das Leis Restritivas de Direitos Fundamentais. Brasília: Brasília Jurídica, 2000.
BARROSO, Luís Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo. 11. ed. São Paulo: Saraiva, 2024.
BUECHELE, Paulo Hermínio Tavares. O Princípio da Proporcionalidade e a Interpretação da Constituição. Rio de Janeiro: Renovar, 1999.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 37. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2024.
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos. 21. ed. São Paulo: Thomson Reuters Brasil, 2024.
MARMELSTEIN, George. Curso de Direitos Fundamentais. 12. ed. São Paulo: Atlas, 2024.
STUMM, Raquel Denize. Princípio da Proporcionalidade no Direito Constitucional Brasileiro. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1995.

Conteúdo revisado em outubro de 2025 para refletir a vigência integral da Lei 14.133/2021. Para situações concretas, consulte profissional habilitado e a jurisprudência atualizada do STF, STJ e TCU.